Định hướng chỉ đạo thực sự là yêu cầu về cải cách
– Trong bài phát biểu tại Phiên khai mạc Kỳ họp thứ Tám, Quốc hội Khóa XV, Tổng Bí thư Tô Lâm nêu rõ: Quốc hội cần “đổi mới mạnh mẽ công tác lập pháp”, trong đó “luật chỉ quy định những vấn đề khung, những vấn đề có tính nguyên tắc; không cần quá dài”. Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn, trong bài phát biểu khai mạc kỳ họp, cũng cho rằng “luật cần ngắn gọn”. Ông nghĩ sao về những định hướng chỉ đạo này?
– Trước hết, cần nhấn mạnh rằng, thể chế của một quốc gia liên quan đến nhiều vấn đề trụ cột, trong đó lập pháp là khâu quan trọng hàng đầu cho mục tiêu xây dựng một nhà nước pháp quyền.
Thực tế, thời gian qua, đã có nhiều thảo luận trong chính giới luật cũng như các cơ quan quản lý là nên chọn làm luật chung hay luật chi tiết? Một bên cho rằng, trong bối cảnh cuộc sống không ngừng vận động mà chúng ta không thể dự liệu được hết vấn đề phát sinh, nếu làm luật chung, tức các điều mang tính nguyên tắc và khái quát, thì sẽ ổn định vì dễ tương thích với các điều kiện thay đổi. Bên khác thì cho rằng, nếu làm luật chi tiết sẽ bớt phải hướng dẫn, tránh sự hiểu khác nhau và dễ thi hành.
Nhìn lại các văn bản luật những năm gần đây, tôi thấy cơ bản đã khắc phục được tình trạng luật phải chờ nghị định, thông tư hướng dẫn. Tuy nhiên, dường như lại đang có tình trạng và trở thành xu hướng rằng, trong khi luật ngày càng dài, rất chi tiết và cụ thể nhưng được điều chỉnh, sửa đổi rất nhanh, thậm chí ngay cả sau khi mới ban hành còn chưa kịp đi vào cuộc sống. Trong bối cảnh đó, làm theo định hướng chỉ đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm là công việc không dễ dàng, bởi đó thực sự là yêu cầu về cải cách.
– Vậy theo ông, làm thế nào để có thể thực hiện cải cách này?
– Tôi không cho rằng chỉ nên dừng hiểu đơn giản ở luật dài hay ngắn, mà quan trọng hơn và cần tiếp cận khác bằng cách trả lời ba vấn đề sau.
Thứ nhất, lập pháp bắt đầu bằng nội dung hay thẩm quyền? Khi xây dựng nhà nước để quản trị xã hội, công việc đầu tiên là hình thành và phân định thẩm quyền của ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp, đi kèm phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương. Đó không đơn giản là sự phân nhiệm về công việc mà thực chất là xác định các ranh giới quyền lực. Nếu không làm rõ điều này và nhất quán trong triển khai thì sẽ khó bàn đến việc làm luật chung hay luật chi tiết.
Chẳng hạn, Điều 7 Luật Đầu tư về ngành nghề kinh doanh có điều kiện giao Chính phủ quy định chi tiết về điều kiện kinh doanh, và quy định phải “bảo đảm công khai, minh bạch, khách quan, tiết kiệm thời gian và chi phí tuân thủ của nhà đầu tư”. Tuy nhiên, ngay sau đó điều luật này cũng liệt kê tới 11 điểm chi tiết về nội hàm khái niệm điều kiện kinh doanh và hình thức của việc xác nhận tuân thủ các điều kiện đó. Đó phải chăng là sự mở rộng hay lấn sân của lập pháp sang hành pháp, khi luật quy định thay cho nghị định theo cách “cầm tay chỉ việc”?
Quan điểm ủng hộ quy định chi tiết là nhằm bảo đảm tính tuân thủ, tránh sự lạm dụng khi thi hành, nhưng rõ ràng nó cũng đồng thời “trói tay” các cơ quan thực thi khi không còn quyền năng ứng xử linh hoạt cho phù hợp với thực tế vốn phong phú, đa dạng và không ngừng thay đổi, mà trong trường hợp này là các ngành nghề kinh doanh.
Thứ hai, luật cốt ở ban hành hay thi hành? Về tâm lý lập pháp, nếu luật quy định chi tiết sẽ khiến nhà làm luật yên tâm về khả năng kiểm soát việc tuân thủ. Nhưng tuân thủ luật có ý nghĩa gì? Đó chắc chắn là điều kiện hơn là mục tiêu, bởi mục tiêu của Nhà nước là quản trị xã hội nhằm đạt đến phát triển và hạnh phúc. Như vậy, nếu nhà làm luật đặt mình vào tâm thế của người thi hành thì sẽ có khả năng quyết định chính xác hơn khi nào và điều luật nào sẽ cần chung chung hay chi tiết.
Thứ ba, ai giải thích luật? Đây là việc quan trọng vì hiểu đúng luật sẽ không dễ dàng. Quan điểm ủng hộ luật chi tiết cho rằng nếu chi tiết sẽ đỡ mất công giải thích luật. Lại có ý kiến cho rằng luật do ai ban hành thì chỉ người đó mới có thể giải thích. Song, theo tôi, luật thực chất là tài sản của toàn dân, cho nên việc hiểu nó thế nào thuộc về những người phải thi hành, còn giải thích nó khi có tranh chấp trong các tình huống cụ thể phải do cơ quan tài phán, hay tòa án thực hiện. Đó cũng là kinh nghiệm của nhiều nước.
Phân định rõ luật với văn bản thi hành
– Có chuyên gia cho rằng, cần phân định rõ giữa luật mang tính chất nguyên tắc, chủ đạo, phổ quát với các văn bản thi hành luật, để bảo đảm “các quy định của pháp luật phải mang tính ổn định, có giá trị lâu dài” và tránh “luật hóa các quy định của nghị định và thông tư”. Ý kiến của ông thế nào?
– Thực ra, như tôi đã đề cập, để có sự bền vững, ổn định của các đạo luật thì chất lượng soạn thảo vốn được đo bằng khoa học lập pháp sẽ quan trọng hơn là hình thức hay độ dài ngắn. Một chuyên gia luật đến từ Đức từng nói với tôi rằng “luật của các bạn toàn chính sách”. Cần thống nhất rằng, chính sách muốn vào cuộc sống thì phải được thể chế hóa bằng luật, tuy nhiên đó phải là những chính sách lớn, căn bản và có ý nghĩa ổn định lâu dài.
Chẳng hạn, chính sách thu hút đầu tư nước ngoài từ mức không phân biệt đến ưu tiên các dự án chất lượng cao về công nghệ và tiêu chuẩn môi trường. Song, nếu luật đi vào chi tiết, quy định cụ thể loại dự án nào, vốn đầu tư, doanh số và số lượng lao động để được hưởng ưu đãi tương xứng thì sẽ rất nhanh lỗi thời, và Quốc hội sẽ buộc phải sửa luật.
Để xử lý vấn đề này ở tầm vĩ mô, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã đưa ra một quy định có tính nguyên tắc cơ bản mà giới luật hiểu rõ nhưng lại ít được các cơ quan chức năng tuân thủ khi xây dựng các văn bản dưới luật. Đó là những gì thuộc quyền, nghĩa vụ công dân, đặc biệt khi hạn chế quyền, cả các vấn đề trách nhiệm và thẩm quyền của các thiết chế tổ chức đều phải do luật định; đồng thời, nghị định và các văn bản dưới luật chỉ được quy định biện pháp tổ chức thực hiện luật hoặc các nội dung được luật giao quyền. Nếu những người biên soạn nghị định hay thông tư không chú ý tới điều này sẽ tạo lý do chính đáng để các nhà làm luật phải chuyển hướng sang các quy định và điều khoản chi tiết để tránh lạm dụng.
Nói cách khác, việc phân định rõ giữa luật mang tính chất nguyên tắc, chủ đạo, phổ quát với các văn bản thi hành luật là rất cần thiết, với điều kiện chính những người trong cuộc cần phải nắm rõ cả nguyên lý khoa học lẫn mục đích, tinh thần của luật.
– Xin cảm ơn ông!